През март 2019 година Народното събрание прие Закон за социалните услуги (ЗСУ) който трябваше да влезе в сила от 1 януари 2020 г. Два месеца преди този срок започна яростна атака от неправителствени организации, подкрепени от депутати от различни партии, срещу закона с категоричното искане той да бъде изцяло отменен. Мотивите им бяха, че с него се дават възможности да се отнемат права на деца и родители, че ще се облагодетелстват неправителствени организации – доставчици на социални услуги, които ще „ограбват“ държавния бюджет и т.н. В резултат на тези протести се оформи становище за необходимостта от по-широк дебат и обсъждания на спорните текстове. С такава цел през декември 2019 г. Народното събрание прие решение Законът за социалните услуги да бъде отложен с шест месеца и да влезе в сила от 1 юли 2020 г. Това обаче не се хареса от противниците му, които се обърнаха към Конституционния съд с настоятелното искане законът да бъде изцяло отменен като противоконституционен.
Конституционният съд поиска мнението на над 40 министерства, агенции, неправителствени и съсловни организации, учени, прависти и експерти в тази област. Почти всички представени от тях писмени становища са в подкрепа на закона. Конституционният съд е констатирал, че аргументите на вносителите за противоконституционност на закона като цяло се черпят от съдържанието на конкретни членове, атакувани с направената конкретизация на искането им. Затова е разгледал всеки от оспорените текстове и накрая се произнесе по тяхната съвкупност. В крайна сметка той отмени само три члена от ЗСУ, които в цялост не противоречат на Конституцията. За да спрат спекулациите по тази тема, представям само част от мотивите към решението на Конституционния съд, в които той изтъква, че при разглеждането на оспорените членове и текстове е взел под внимание следните общи съображения:
• Социалните услуги имат за предмет определяне на проблеми на индивида, които влошават или осезателно застрашават неговото качество на живот и за решаването на които индивидът не следва да бъде изоставян сам.
• Качеството на живот е емпирична категория, която няма стриктна дефиниция в никое законодателство или доктрина, защото смисълът й носи строго индивидуални характеристики. Последиците от влошаването му обаче са видими във формата на страдание и/или социално изключване (незабавно или в обозрима перспектива).
• Естеството на обекта на социалните услуги изисква преценка за потребността от нея да се извършва от лица с достатъчно ниво на експертиза, каквато е официално призната по нашето законодателство и може да бъде придобита чрез практика в сферата и/или чрез специфично образование (медицинско, психология, социална работа и др.), каквото предоставят лицензирани учебни заведения. Да се очаква доставчиците да имат качеството или да отговарят на критериите за държавни служители е не само неоснователно (в никой нормативен акт не се поставя такова изискване), но и нелогично.
• Социалната услуга представлява вид помощ за индивида и предполага готовност и съгласие на лицето да се ползва от нея освен в случаите, когато то няма валидна воля. В последните случаи законодателят може да оцени само липсата на воля, а съдът е този, който може да прецени конкретните основания и нуждите, предмет на услугата при всеки индивидуален случай, което е в съответствие с принципа на разделение на властите.
• Във връзка със спецификата на урежданата материя и широкия кръг от проблеми на личността, към които са насочени социалните услуги, естествено е първо: да се предвижда приемане на значителен брой подзаконови актове за уреждане на конкретните дейности по тези услуги и второ да се възлага голяма отговорност на съдилищата, които трябва да се произнасят по всеки конкретен случай, при който се налага прилагане на принуда.
• Принципът на социалната държава, прогласен в Преамбюла на Конституцията, е присъщ на съвременната демократична и правова държава. Нейната социална функция се възприема като преразпределяне на тежестта на направените разходи с цел осигуряване на икономическо и социално благополучие за всички граждани.
• За разлика от личните основни права, правата в социалната сфера са прогласени не за отбрана срещу навлизането на публичната власт в запазената лична сфера, а за да се предяви искане за позитивни действия от страна на държавата. Те могат да бъдат реализирани само, ако тя предприеме необходимите и очаквани мерки и създаде условия и гаранции за това. За реализацията на правото на обществено осигуряване и социално подпомагане, което представлява проекция на принципа на социалната държава, законодателят следва да приеме конкретни мерки, с които да съдейства, да създава условия и организация на такава социална система в държавата, която в най-голяма степен да гарантира социална справедливост и социална сигурност.
• Конституцията обаче не указва реда, начина, принципите и системата на упражняването и практическото прилагане на това право. Преценката е предоставена на законодателя. Той е свободен, след като прецени потребностите на нуждаещите се и възможностите на обществото, да уреди по целесъобразност социалния модел в страната при зачитане на нормите и принципите на Основния закон. При осъществяване на социалната политика законодателят може по своя преценка да внася изменения в съществуващата уредба и да преурежда определени правни институти в нов закон.
• Законът за социалните услуги е приет именно в изпълнение на правомощието на законодателя да уреди реда, условията и гаранциите за предоставяне на социална закрила под формата на специфични дейности за подкрепа на лица в нужда. Социалните услуги не са новост в българското законодателство, а до приемането на ЗСУ са били предмет на уредба на Закона за социалното подпомагане (ЗСП) заедно със социалните помощи. Изваждането на института на социалните услуги от предметния обхват на ЗСП и уреждането им в отделен закон е въпрос на законодателна целесъобразност и само по себе си не противоречи на Конституцията.
• С цел по-голяма яснота, следва да се посочи, че социалните помощи и социалните услуги са два концептуално различни института на правото, що се отнася до правоимащите лица, условията за предоставяне, начина на ползване, контрола, реда на финансиране, ролята на общините и оценката на потребностите. Социалните помощи са плащания, целящи да заместят или допълнят доходите на лицата, за да осигурят средства за задоволяване на основните им жизнени потребности, докато социалните услуги са дейности, включващи преодоляване и превенция на определени дефицити, социално изключване, развитие на специални умения и др. За разлика от социалните помощи, предоставянето на социалните услуги не е свързано с доходите на лицата. Може да се заключи, че няма обвързаност между ползването на социални услуги и социални помощи.
• Различията в двете системи обуславят паралелното им прилагане и след приемането на оспорвания закон, като целта на законодателя не е да замести социалните помощи със социални услуги, а да обособи двата института в отделни закони и да разшири и реформира уредбата на социалните услуги.
Конституционният съд отмени само три члена от ЗСУ, чиито разпоредби определи като противоконституционни. Това са чл. 81, ал.1, чл. 87 и чл. 116, ал.1, т. 3 и 7.
Съгласно чл. 81, ал. 1 при изготвянето на индивидуалната оценка на потребностите и на индивидуалния план за подкрепа доставчикът на социалната услуга може да иска информация, съдействие и становища от държавни органи, общината, личния лекар на лицето, семейството и близките на лицето, лечебни заведения, институции в системата на предучилищното и училищното образование и други институции и доставчици на социални услуги, като те са длъжни да ги предоставят в рамките на срока, определен от доставчика. Опонентите на закона виждат в тази разпоредба възможност частният доставчик на социална услуга да получава голям обем информация, което е в противоречие с Конституцията. Конституционният съд приема, че това представлява прекомерна намеса в правото на личен живот и защита на личните данни и противоречи на чл.32 от Конституцията. Дава се възможност на доставчиците на социални услуги за достъп до широк обхват от данни за потребителите, намиращи се при различни субекти. Липсата на изчерпателност на нормата по отношение на вида данни, както и на субектите, от които може да се изискват те, означава, че доставчиците ще имат достъп до голям обем от информация за потребителя, включително, но не само - до данни за неговото образование, професия, материалното и здравословното му състояние, интимния му живот, навиците и начина на живот и т.н. Подобен неограничен достъп до данни, отнасящи се до лицето, несъмнено е от естеството да доведе до сериозно навлизане в личното му пространство и намеса в личния му живот. Многообразието от житейски ситуации в случая прави невъзможна законовата конкретизация на данните, които ще бъдат необходими на доставчиците за изготвяне на оценка на потребностите на лицето и предоставяне на подходящата за неговите нужди подкрепа. Ефикасната защита на правата на гражданите изисква изрично да се предвиди необходимостта от съгласие на потребителите и/или техните представители, освен може би в изрично конкретизирани от закона случаи според характера на казуса (напр. домашно насилие) и естеството на данните. Тълкуване на оспорената разпоредба не би могло да се препоръча именно поради многообразието на случаите, а прекалено общата ú формула не съответства на разпоредбата на чл.32, ал.1 от Конституцията.
Конституционният съд отмени изцяло чл. 87. от ЗСУ. Той регламентира, че когато дете е поискало подкрепа от доставчик на социална услуга, той е длъжен да информира и да консултира детето с изключение на случаите на искане за ползване на резидентна грижа. А ако то е под 14-годишна възраст или в риск, доставчикът незабавно уведомява дирекция "Социално подпомагане". Освен това "със съгласието на детето уведомява неговите родители".
В действащото законодателство съществуват редица хипотези, в които ненавършилите пълнолетие се считат за дееспособни за извършването на определени лични действия – например възможността непълнолетните да сключват обикновени дребни сделки за задоволяване на текущите им нужди и да разполагат с това, което са придобили със своя труд (чл. 4 ЗЛС), правото им да се обърнат до дирекция „Социално подпомагане“ и до районния съд при разногласие с родител (чл. 124, ал. 3 СК) и др. Това обаче не отговаря на разпоредбата на чл. 47, ал.1 от Конституцията, в която не се прави разграничение между малолетни и непълнолетни деца и прогласява правото и задължението на родителите да отглеждат и възпитават децата си. Дори в случаите, в които дете, нуждаещо се от помощ и подкрепа, потърси такава, когато родителите му не са го сторили, правата и отговорностите на родителите не отпадат. Също така не е ясно какви са гаранциите, с които както правата на детето, така и на родителите ще бъдат спазени. Доколкото Конституцията не се произнася изчерпателно по специфичните права на непълнолетните, въвеждането на такова право да търсят социални услуги без знанието на родителите си би било в правомощията на законодателя само, ако ясно е конкретизирано естеството на случаите, в които това е допустимо. Напротив, атакуваната разпоредба е формулирана твърде общо, предполага преценка по пътя на изключването и не създава яснота за прилагащите я лица и институции, а дори оставя впечатление, че непълнолетните лица са изведени извън режима на конституционното правило. Поради свързаността на разпоредбите на всички алинеи на чл.87, Конституционният съд приема, че в целостта си той не съответства на изискването на чл. 4, ал.1 от Конституцията.
С решението се отменят и две контролни правомощия на новата Агенция за качеството на социалните услуги - чл. 116, ал. 1 т. 1 и т. 7 от ЗСУ. Те са: служителите ѝ да посещават лицата, които ползват социални услуги в домашна среда и да получават необходимата информация пряко от лицата, ползващи социални услуги. И тук Конституционният съд намира нарушаване на правото на личен и семеен живот и неприкосновеността на жилището според Конституцията. Предвидените в тази разпоредба „контролни правомощия“ на Агенцията за качеството на социалните услуги са изцяло в сферата на събирането на информация по приложението на закона и не създават някакви неконституционни контролни органи. Съмнение обаче пораждат чл. 116, ал. 1, т. 3 и 7, които оправомощават компетентните органи да посещават лицата, които ползват социални услуги в домашна среда и да получават от тях информация, без да посочват като изискуемо условие съгласието на ползвателите. Конституционният съд счита, че оспорената разпоредба създава възможност за тълкувания в смисъл на принудително влизане или оставане в жилището на лицата, респективно за принудително изискване на данни, както се твърди в становищата на някои от привлечените по делото лица. Според утвърдената практика на Конституционния съд тълкуването на законовите разпоредби следва да се извършва доколкото е възможно съобразено с Конституцията, за да се ограничи намесата в избраната от законодателя политика. В настоящия случай обаче коментираната разпоредба е очевидно неясна и би могла да разшири един от контролните механизми на дейността на доставчиците на социални услуги до степен на недопустимо навлизане в личното пространство на ползвателя. С оглед на това Конституционният съд намира, че тези две разпоредби не са в съответствие с чл.32, ал.1 от Конституцията.
Аргументите на вносителите за отмяна на закона основно по горните три члена се използват, за да се обоснове и неговата противоконституционност като цяло. Доводите им по оспорваните норми са отхвърлени от Конституционният съд, от което следва да се приеме, че Законът за социалните услуги в неговата цялост всъщност не противоречи на Конституцията.
Изхождайки от тези съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, решението на съда е: Обявява за противоконституционни разпоредбите на чл. 81, ал.1, чл. 87 и чл. 116, ал.1, т. 3 и 7 от Закона за социалните услуги /обн., ДВ, бр. 24/22.03.2019 г. в сила от 01.07.2020 г./.
Отхвърля искането на 54 народни представители от 44-то Народно събрание за установяване на противоконституционност на всички други посочени от тях членове и на закона в неговата цялост.
В изпълнение на Решението на Конституционния съд, в края на м. юли Народното събрание прие Закон за изменение и допълнение на Закона за социалните услуги.
Лиляна Елицина
Решението на Конституционния съд за Закона за социални услуги
Модератор: bisolnev